全國兩會關于環保相關提案最新政策解讀

隨著史上最嚴環保法的出臺，大氣污染防治法已經修訂完成，水污染防治法也到了修訂出臺前夕，土壤污染防治法的相關起草工作進入加快推進期。同時，近年來，大氣、水、土壤等領域的污染物排放標準也在不斷修訂完善，一套較為完整的環保法律體系框架正在快速搭建。

當前，我國環境保護領域的立法情況如何，怎樣加強各領域法律之間的協調?針對這些問題，《每日經濟新聞》(以下簡稱NBD)記者專訪了全國人大代表、全國政協社會和法制委員會駐會副主任呂忠梅。

環保領域法律銜接不暢

NBD：您如何看待目前環保領域的整個法律體系?

呂忠梅：從立法的總量上來看，環境保護的立法是走在快車道上。

一是立法的數量比較多。從1979年制定了中國的第一部《環境保護法》，至今，已有30部左右的環境與資源保護相關的立法;二是修訂的頻次比較高。很多的法律都是經過了幾次修訂，如《大氣污染防治法》就經歷了3次修訂。

但在環境立法數量快速增長的同時，我們也發現了一些問題。

《環境保護法》在2014年修訂的時候，當時已被確立為環境保護領域的綜合性法律，從理論上講應該有統領其他法律的地位或效力。但從立法效力來講，全國人民代表大會通過的法律是基本法，全國人大常委會通過的法律為普通法，而《環境保護法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》都是由全國人大常委會通過的普通法律。

從立法效力等級上看，《環境保護法》嚴格說難以歸類于基本法，它與《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《噪聲污染防治法》具有同等效力。但《環境保護法(修訂案)》的立法說明中說它具有基礎性的地位。

因此，新環保法實施后，多部單行法律修訂時，必然會遭遇尷尬。問題就在于，各單行法在修訂時，如何處理與《環境保護法》之間的關系?是照搬《環境保護法》的內容還是根據《環境保護法》做出實施性制度安排?與環保法是銜接關系還是補充關系?

NBD：這是否會造成環保領域法律之間的銜接不暢等問題?

呂忠梅：正是這種分散式立法模式，造成了環境保護領域法律之間的相互重疊與沖突。

大氣法、水法、土法、固廢法、噪聲法等，分別都是從單個的環境要素去考慮制定的。當然，每一個要素都有自己的特殊性，但同時需要注意的是，要素之間都是有聯系的。

比如，土壤污染來自于大氣、水。土壤里面污染物經過揮發，會進入大氣;通過水土流失會進入水，這是一個循環的系統。而這些平行的法律，相互之間的銜接與協調存在問題。

《大氣污染防治法》規定了污染物排放標準，考慮的是給人的呼吸帶來的傷害。而土壤污染的標準，考慮的是通過食物攝入給人體帶來的損害，進而制定了相應的標準。這兩者是不同的。但是，如果一旦土壤中的污染物是來自于大氣或者水，單個的標準就很難使用。并且，標準制度上的斷裂、空白或者沖突，也給執法帶來了很多問題。

NBD：對于目前存在標準制度上的斷裂、空白或者沖突，該如何解決?

呂忠梅：需要用一種立法的技術，實現法律之間的協調機制。這種立法上的技術，叫做法典的編纂，即編纂環境法典。編纂過程不是匯編，而是要以一定的立法原則為指引，把所有法律制度之間的邏輯聯系厘清后，通過技術性的安排，讓這些法律相互之間能夠形成一個完整的體系。

一方面，環境法典能夠較好地滿足環境保護工作對法律制度的整體性、系統性的需求;另一方面，通過環境法典的編纂可以系統解決現行環境立法存在的重復、沖突、遺漏、滯后等問題，并通過國家立法機關主導立法的方式，扭轉環境立法部門化的趨勢。

為此，我建議將環境法典編纂列入十三屆全國人大常委會立法計劃，并適時啟動相關的研究論證工作，待條件成熟時提請審議。