職能分散在礦產、林業、農業、水利等部門；綜合調控管理職能分散在發改委、財政、經貿（工信）、國土等部門。

職能交叉，造成執法主體和監測力量分散，環保領域多頭執法問題突出。“橫向職能分散，缺乏有效協調；縱向監管乏力，執行約束不足。”國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文曾于6月對第一財經記者表示。

上海交通大學環境資源法研究所所長王曦此前也曾表示，在法律上，不同的法律法規存在“打架”現象。

他舉例說，2002年修訂的《中華人民共和國水法》第12條規定：“國務院水行政主管部門負責全國水資源的統一管理和監督工作”。

而在我國環境行政管理機構中，事實上已經形成了三個“統管”部門：一是《環保法》第7條授權的環保部門，對環境保護工作實施統一監督管理；二是1998年成立的國土資源部，主管全國土地、礦產資源、海域等自然資源的統一監督管理工作；三是水行政主管部門，負責全國水資源的統一管理和監督工作。

“這種多頭統管的體制導致了大家都是統管部門，誰也不服誰。”王曦說。

“我們希望環保部是一個超部門的決策機構，同時也能夠不斷強化自身的監管能力、執法能力。但是所有這些都依賴于整個社會的法制環境建設。”北京大學環境科學與工程學院教授張世秋說。

十九大報告明確，加強對生態文明建設的總體設計和組織領導，設立國有自然資源資產管理和自然生態監管機構，完善生態環境管理制度，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，統一行使監管城鄉各類污染排放和行政執法職責。

在2017年12月出版的《中國機構改革與管理》上，中央編辦二司司長黃路介紹，近年來，我國在加強區域環境治理上已經進行了一些嘗試，他概括為“統籌、整合、責任、共治”四個關鍵詞。

“國務院賦予了環境保護部統籌協調的職責，但由于缺乏足夠的權威和必要的手段，統籌不夠，協調不到位。”黃路說，對此必須通過要素綜合、職能綜合和手段綜合，有機整合分散的生態保職能，切實做到區域內污染防治的全防全控，才能實現生態環境的整體保護與系統修復。按照“山、水、林、田、湖”統一管護的思路，中科院可持續發展戰略研究組提出的一套方案是：梳理分散在各部門的自然資源資產產權管理職能，集中并組建自然資源資產管理委員會；把分散在國土、農業、水利、環保、林業等部門的自然資源保護和生態保護等職能集中起來，組建自然資源與生態保護部，統籌自然資源和